Чи гарантується право на пенсійне забезпечення?
Право громадян на пенсійне забезпечення гарантовано Конституцією України (стаття 46). Це право, відповідно до Конституції, забезпечується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Крім того, визначається, що пенсії, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Важливим елементом гарантування пенсійного забезпечення громадян може стати Європейська соціальна хартія, яку Україна планує ратифікувати в 2006 році. У цьому документі визначається, що країни, які його ратифікували, з метою забезпечення ефективного здійснення права осіб похилого віку на соціальний захист зобов’язуються, самостійно або в співробітництві з громадськими чи приватними організаціями, вживати відповідних заходів або заохочувати заходи для надання особам похилого віку можливості якомога довше залишатися повноцінними членами суспільства, шляхом:
a) забезпечення достатніх ресурсів, які дозволяли б їм жити на задовільному рівні і брати активну участь у суспільному, соціальному і культурному житті;
б) забезпечення інформації про послуги і програми, які існують для осіб похилого віку, а також про можливості їхнього використання такими особами.[1]
Реформування системи пенсійного забезпечення, розпочалося прийняттям Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, що набрав чинності з 1 січня 2004 року. При цьому Основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні Кабінетом Міністрів України були визначені ще в 1998 році та схвалені Указом Президента України від 13 квітня 1998 року № 291/98. Динаміку розвитку пенсійного забезпечення в Україні можна дослідити із середніх показників місячної пенсії та кількості пенсіонерів.
Середній розмір місячної пенсії та кількість пенсіонерів
(на початок року)[2]
Одиниці виміру | Роки | Середній розмір призначеної місячної пенсії пенсіонерам, які перебувають на обліку в органах соціального захисту | Кількість пенсіонерів (млн.) | |||
усього | у тому числі: | |||||
за віком | за інвалідністю | у разі втрати годувальника | ||||
Крб. | 1991 | 103,6 | 109,7 | … | 58,0 | 13,1 |
1992 | 539,6 | 554,8 | … | 423,6 | 13,6 | |
1993 | 9735 | 10204 | 10469 | 6304 | 14,2 | |
Тис. крб. | 1994 | 292,1 | 306,9 | 317,4 | 185,5 | 14,5 |
1995 | 1156 | 1174 | 1368 | 809 | 14,5 | |
Грн. | 19961 | 38,7 | 38,8 | 45,6 | 33,2 | 14,5 |
19972 | 51,9 | 50,8 | 67,3 | 43,6 | 14,5 | |
19982 | 52,2 | 50,9 | 68,6 | 43,5 | 14,5 | |
19993 | 60,7 | 60,1 | 75,9 | 47,8 | 14,5 | |
20001 | 68,9 | 69,3 | 82,3 | 52,0 | 14,5 | |
20013 | 83,7 | 85,2 | 94,5 | 61,0 | 14,4 | |
20023 | 122,5 | 127,1 | 129,7 | 85,5 | 14,4 | |
20033 | 136,6 | 141,8 | 142,4 | 95,9 | 14,4 | |
20044 | 182,2 | 194,2 | 170,9 | 120,2 | 14,3 | |
20054 | 316,2 | 323,8 | 305,2 | 262,9 | 14,1 |
1 З урахуванням компенсаційних виплат
2 З урахуванням цільової грошової допомоги
3 З урахуванням цільової грошової допомоги та індексації
4 З урахуванням цільової грошової допомоги, індексації, державної адресної допомоги до пенсії (дотації), а також надбавки за особливі заслуги перед Україною.
Водночас, необхідно врахувати, що зростання цін на продовольчі, непродовольчі товари та послуги значною мірою знизило ефект від підвищення розмірів пенсії.
Індекси споживчих цін (у відсотках)[3]
| Грудень до грудня попереднього року | Рік до попереднього року | |||
Усі товари та послуги | Продовольчі товари | Непродовольчі товари | Послуги | Усі товари та послуги | |
1991 | 390,0 | 431,0 | 348,0 | 365,0 | … |
1992 | 2100,0 | 1792,0 | 2113,0 | 3589,0 | 1627,0 |
1993 | 10256,0 | 12178,0 | 11201,0 | 9206,0 | 4835,0 |
1994 | 501,0 | 473,2 | 473,1 | 881,4 | 991,2 |
1995 | 281,7 | 250,1 | 220,0 | 584,4 | 477,0 |
1996 | 139,7 | 117,4 | 118,8 | 212,7 | 180,3 |
1997 | 110,1 | 114,1 | 102,9 | 107,9 | 115,9 |
1998 | 120,0 | 122,1 | 124,1 | 113,0 | 110,6 |
1999 | 119,2 | 126,2 | 110,6 | 111,9 | 122,7 |
2000 | 125,8 | 128,4 | 108,9 | 131,2 | 128,2 |
2001 | 106,1 | 107,9 | 100,2 | 105,3 | 112,0 |
2002 | 99,4 | 97,7 | 101,6 | 103,4 | 100,8 |
2003 | 108,2 | 110,9 | 101,5 | 105,4 | 105,2 |
2004 | 112,3 | 115,3 | 105,4 | 107,9 | 109,0 |
2005 | 110,3 | 110,7 | 104,0 | 115,8 | 113,5 |
Не зважаючи на складнощі, на сьогодні, пенсійна система є найбільш реформованою системою соціальної сфери в Україні. Хоча при цьому вона й надалі не забезпечує мінімальних потреб пенсіонерів: не дозволяє їм жити не за межею бідності. У ній збереглась тенденція збільшення витрат солідарної системи пенсійного страхування. Значне зростання пенсійних виплат призвело до зростання витрат пенсійного фонду з 9% (в 2004 році) до 14-16% від ВВП в 2005 році. До цього слід додати 26 різних законів, якими регулюються питання пенсійного забезпечення, наявність численних пільг зі сплати пенсійних внесків і, нарешті, співвідношення пенсіонерів та працюючих, яке скоро може становити 50 на 50.
Потрібно відзначити, що загальна ставка сплати страхувальниками внесків до чотирьох державних страхових фондів є найвищою серед країн СНД і складає 38,53 %, що унеможливлює досягнення повної легалізації доходів зайнятого населення.[4] Як наслідок, на початок 2005 року на одну особу загальновстановленого пенсійного віку припадало 2,4 особи працездатного віку, а офіційно працюючих – удвічі менше. Невжиття кардинальних заходів щодо значного зростання доходів населення від заробітної плати та перерозподілу частини страхового тарифу від роботодавця до найманих працівників, а також скорочення трудової міграції за межі країни та зведення до мінімуму деформації на ринку праці може призвести до того, що через 15 років у цілому по Україні на одного працюючого припадатиме один і більше пенсіонерів, що унеможливить забезпечення їм гідного рівня пенсій.
Збільшена сума пенсійних витрат у сьогоднішніх умовах видається нереалістичною й нестійкою для фінансування навіть у короткостроковому періоді. Збільшення пенсійних витрат може створити нову проблему пенсійних заборгованостей і невиконаних зобов’язань пенсійної системи, а також, призвести до збільшення інфляції. Спроби фінансувати розширену систему за допомогою надмірних соціальних внесків приватних підприємців стимулюватиме їх „вихід у тінь”. Окрім того, існуюча система не стимулює сплачувати пенсійні внески з відносно низьких зарплат, роблячи більш вигідним сплату мінімального внеску та отримання трудового стажу. Водночас при сплаті великих пенсій, державою встановлені значні пільги.
На підтвердження цього Рахункова Палата України у своєму висновку зазначає, що реформування системи пенсійного забезпечення в Україні проводиться в умовах істотного пенсійного навантаження на роботодавців, низького рівня задекларованої заробітної плати та тіньової зайнятості значної частини працездатного населення, що уповільнює удосконалення солідарної системи і ускладнює формування бюджету Пенсійного фонду.
Діаграма 1. Динаміка росту доходів та видатків бюджету пенсійного фонду в 2003-2005 роках
В Україні продовжує існувати проблема викликана Постановою Кабінету Міністрів України №1783 від 20 листопада 2003 року про заходи щодо поліпшення пенсійного забезпечення громадян, якою зменшені офіційні показники середньої заробітної плати в Україні за 1958–91 роки та за 2002 рік, тобто кожному пенсіонеру не додано від 25 до 124 гривень залежно від стажу роботи і розміру колишньої заробітної плати.
Найбільше при такому “коригуванні” середньої заробітної плати постраждали вчителі, лікарі, працівники культури, аграрного сектору. Наслідком такого нововведення стала така цікава закономірність: чим старший пенсіонер, тим менший у нього розмір пенсії. У своїх зверненнях пенсіонери, які зверталися у Комітет ВР у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів, постійно порушували питання, що зазначена постанова уряду має бути скасована як така, що суперечить Конституції України, фальсифікує державну статистику стосовно середньої заробітної плати в Україні і відкриває можливості для подальшої фальсифікації, утиску матеріальних і фінансових прав пенсіонерів. На жаль, і минулий, і нинішній уряд уважають, що ця постанова є правомірною.
Загальне невдоволення спричинила зрівнялівка в рівнях пенсій, до якої вдався уряд, прийнявши Постанову від 18 вересня 2004 року про підвищення рівня пенсійного забезпечення. Цією постановою в один ряд були поставлені інваліди, ветерани праці і війни, особи, які мають особливі заслуги перед Україною, а також ті, хто аби як і аби де пропрацював кілька років.
Важливим кроком, зміни ситуації щодо запровадження пенсійного страхування, відходу від зрівнялівки в пенсіях було прийняття 23 грудня 2004 року Закону України про внесення змін до Закону України про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, яким установили мінімальний розмір пенсії за віком на рівні прожиткового мінімуму і відповідно підвищення розміру пенсії залежно від трудового внеску. На жаль, реалізація цього закону затяглася в часі, лише в квітні 2005 року розпочалася виплата пенсій у новому розмірі та доплат до цих пенсій.
Дискусійним і проблемним залишаються питання величини коефіцієнта страхового стажу в солідарній системі, відсотка індексації пенсії залежно від зростання середньої заробітної плати. Запровадження показника страхового стажу у співвідношенні 1% за 1 рік роботи в 2 рази зменшує рівень пенсії порівняно з порядком розрахунку, який був передбачений Законом України про пенсійне забезпечення, що оцінюється багатьма громадянами як порушення статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Хоча за загальним правилом дане конституційне положення повинне стосуватися лише основоположних прав і свобод.
Важливою проблемою в сфері пенсійного забезпечення є те, що управління пенсійними коштами здійснювалося неефективно. Значні їх обсяги відволікаються на фінансування невластивих Пенсійному фонду видатків. Основною причиною зазначеного є встановлення в законах про державний бюджет на відповідний рік за більшістю бюджетних програм з виплати пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, а також нормативно-правовими актами видатків не на поточне фінансування виплати пенсій, а на відшкодування уже здійснених Пенсійним фондом виплат, що створює сприятливі умови для відстрочення виконання зобов’язань державного бюджету та цільових фондів перед Пенсійним фондом.
Як приклад, можна навести незадовільне виконання Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, підприємствами та науковими установами зобов’язань перед Пенсійним фондом щодо відшкодування витрат на виплату пенсій і допомог, що спричинило відволікання власних коштів Пенсійного фонду на початок 2005 року в обсязі 458,2 млн. грн., на 01 квітня 2005 – 476,5 млн. грн., 89,3 відсотків з яких на термін понад півтора року.
Крім того, управління Пенсійним фондом страховими коштами супроводжувалося окремими порушеннями фінансової дисципліни, які призвели до недоотримання доходів, додаткового навантаження на бюджет Пенсійного фонду, заниження кредиторської заборгованості.
Потрібно зазначити, що правове забезпечення сплати страхових внесків, призначення і виплати пенсій та допомог містить ряд невідповідностей та невизначеностей, що негативно позначається на реалізації громадянами права на пенсійне забезпечення і державну підтримку або призводить до неефективного використання коштів Пенсійного фонду. Зокрема:
– установлення для окремих застрахованих осіб підвищених страхових тарифів, за єдиних для усіх працюючих умов пенсійного забезпечення в солідарній системі, ставить їх у нерівне становище з іншими пенсіонерами;
– законодавче обмеження доходу, що враховується при призначенні пенсії і був отриманий працівником до запровадження максимальної величини, 5,6 розміру середньої заробітної плати в Україні, зумовлює необґрунтоване заниження розмірів пенсій;
– відсутність у Законі механізму повернення застрахованій особі, яка працює за сумісництвом, сплачених до солідарної системи страхових внесків із заробітної плати (доходу), що перевищує максимальну величину, призводить до невідповідності заробітної плати, з якої обчислюється пенсія, доходу, з якого фактично сплачені страхові внески;
– відсутність визначеної Законом бази справляння страхових внесків осіб, які проходять професійну підготовку за направленнями підприємств, призводить до втрат бюджетом Пенсійного фонду доходів;
– відсутність законодавчо визначених джерел покриття витрат Пенсійного фонду з виплати пільгових пенсій та різниці між науковими і трудовими пенсіями ліквідованих підприємств та небюджетних наукових установ спричиняє додаткове навантаження на власні кошти Пенсійного фонду та зумовлює неефективне їх використання.[5]
Для вирішення вищезгаданих проблем Кабінет міністрів України бачить наступні шляхи збалансування фінансів Пенсійного фонду.
1. Виведення з тіні вже наявних і створення нових робочих місць, а також перегляд пільг зі сплати внесків на пенсійне страхування, що розширить базу збирання внесків.
2. Зростання заробітної плати, яка знову має стати головним джерелом доходів населення.
3. Усе пенсійне законодавство слід привести до єдиних принципів, звівши його якщо не до одного, то принаймні, до кількох системних законів.
4. Поруч із солідарною, треба все-таки створити накопичувальну пенсійну систему, як це передбачено новим базовим законом.
Водночас, для того щоб зробити систему пенсійного забезпечення насправді ефективною Комісія „Блакитної стрічки” пропонує наступні рекомендації[6]:
– Перший та другий рівень пенсійної системи повинні фінансуватися в повному обсязі. Взяти до уваги загальні витрати та при необхідності зменшити їх. Зменшення в загальних витратах може бути досягнуто екстенсивно та через упорядкування правил передчасного виходу на пенсію. Вік виходу на пенсію повинен бути збільшений.
– Треба терміново розробити стратегію розвитку накопичувальної системи, тому що існуюче законодавство не дає чіткої відповіді, як це повинно бути зроблено. Особливої уваги, з точки зору пенсійної реформи, також потребує розробка стратегії зростання зайнятості по найму, яка створює основу збільшення надходжень до Пенсійного фонду.
– Установлення сильних професійних органів управління, що незалежні політично. Посилення органів нагляду над фінансовим ринком повинно стати пріоритетом. Щодо Пенсійного фонду другого рівня, у першу чергу, повинно бути посилено незалежність та вплив виконавчого директора Накопичувального фонду. Члени фонду повинні бути відповідно оцінено за професійність. Протягом терміну виконання їх повноважень вони повинні бути захищені від дострокового звільнення їх від виконуваних обов’язків (за винятком кримінальних випадків).
– Створити конкуренцію між приватними керуючими пенсійних фондів другого рівня пенсійної системи. У той час, коли Накопичувальний фонд наймає менеджерів по управлінню активами з метою максимізації прибутку, він може також спрямувати інвестиції в проекти і сектори, що відповідають національним інтересам.
[1] Ст. 23 Європейської соціальної хартії
[2] Середній розмір місячної пенсії та кількість пенсіонерів http://www.ukrstat.gov.ua/
[3] Індекс споживчих цін http://www.ukrstat.gov.ua/
[4] Про результати аналізу та перевірки формування і виконання бюджету Пенсійного фонду України / Підготовлено департаментом з питань соціальної політики та державного управління і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 09.08.2005 № 17-2 / – Київ: Рахункова палата України, 2005. – Випуск 20.
[5] Про результати аналізу та перевірки формування і виконання бюджету Пенсійного фонду України / Підготовлено департаментом з питань соціальної політики та державного управління і затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 09.08.2005 № 17-2 / – Київ: Рахункова палата України, 2005. – Випуск 20.
[6] Аналіз соціально-економічної політики „Нова хвиля реформ на шляху до успіху”, проведений Комісією „Блакитної стрічки” у 2005 році, http://www.un.org.ua/brc/ua_bks.html