Третій проміжний звіт Місії ОБСЄ БДІПЛ спостереження за виборами Президент (період з 23 грудня 2009 р. По 3 січня 2010 р)

Оприлюднений 8 січня 2010 року

І. РЕЗЮМЕ

• Кошти для підготовки та проведення виборів з бюджету 2009 року, зрештою, були перераховані Центральній виборчій комісії (ЦВК) 25 грудня – через два місяці з часу, як сплив відповідний строк, встановлений законом. Маючи недостатньо часу для використання коштів, Окружні виборчі комісії (ОВК) повинні повернути невикористані кошти з бюджету 2009 року.

• 24 грудня Верховна Рада України прийняла рішення про проведення наступного пленарного засідання після 17 січня 2010 року, не розглянувши пакет змін до Закону про вибори, які стосувалися частин закону, пов’язаних з Реєстром виборців, голосуванням за місцем перебування, протоколів про результати голосування та встановлення остаточних результатів.

• ЦВК продовжує працювати ефективно, дотримуючись встановлених законом строків. ЦВК продовжила дотримуватись практики проведення закритих попередніх зборів та відхилення багатьох скарг на технічних підставах. Часті зміни складу ОВК та ДВК негативно впливають на їхню роботу.

• ОВК передали відповідним Дільничним виборчим комісіям (ДВК) попередні списки виборців, де до 10 січня з ними можуть ознайомитися виборці. Відсутність чіткого роз’яснення порядку внесення виборців у виборчий список у день голосування рішенням ДВК та неврегульованість цього питання через роз’яснення ЦВК, посібники для ДВК та інші навчальні матеріали у зрозумілий спосіб викликають занепокоєння.

• Загалом агітаційна кампанія проходить у спокійній атмосфері. Однак, мали місце три спроби підпалу та одна спроба незаконного проникнення у приміщення виборчих штабів. Імовірно, у кількох регіонах поширюються наклепницькі агітаційні матеріали. Лідери перегонів розширили агітаційну кампанію у той час, як інші кандидати суттєво менш помітні в рамках передвиборної кампанії.

• Усі п’ять загальнонаціональних телеканалів, що були об’єктами моніторингу МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, у випусках новин неприховано надавали перевагу тому чи іншому кандидату з головних претендентів за критерієм кількості ефірного часу та тону висвітлення їхніх передвиборних кампаній. Телерадіомовні компанії дають можливість кандидатам впливати на вміст випусків новин, підриваючи таким чином фундаментальні принципи справедливості, прозорості та неупередженості новин.

• Нового Голову Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) усе ще не призначено. Це обумовило плутанину навколо питання, хто насправді керує судом. Потенційно ця ситуація може бути використана для оскарження легітимності будь-яких рішень стосовно результатів виборів, особливо, зважаючи на те, що питання стало більш заполітизованим.

ІІ. ОРГАНИ УПРАВЛІННЯ ВИБОРЧИМ ПРОЦЕСОМ

У відповідності до частини 4 статті 38 Закону України «Про вибори Президента України» (далі – Закон про вибори) кошти на підготовку та проведення виборів повинні були бути перераховані ЦВК до 22 жовтня 2009 року. Однак, кошти на вибори з бюджету 2009 року надійшли до ЦВК увечері 25 грудня. Кошти, не використані до 31 грудня, автоматично повертаються на рахунок Державного казначейства. 29 грудня Кабінет Міністрів України ухвалив рішення про виділення коштів на вибори Президента України у 2010 році, які, як очікувалося, будуть перераховані протягом кількох днів.

24 грудня Верховна Рада України прийняла рішення про проведення наступного пленарного засідання після 17 січня 2010 року, не розглянувши пакет змін до Закону про вибори, які стосувалися частин закону, пов’язаних з Реєстром виборців, голосуванням за місцем перебування, протоколів про результати голосування та встановлення остаточних результатів.

ЦВК продовжила приймати рішення у відповідності із законом та у встановлені законом строки. Форми протоколів ОВК та ДВК про результати виборів ЦВК затвердила 28 грудня, вже після початку програми навчання членів ДВК. Форми протоколів передбачають графи для усіх підрахунків, передбачених законом, але не усіх показників, що підраховуються на виборчій дільниці.

ЦВК продовжила дотримуватись практики проведення закритих попередніх зборів. В одному випадку під час розгляду скарги щодо дій одного з кандидатів у Президенти України члени ЦВК розпочали обговорення на відкритому засіданні, однак потім призупинили його і провели закриті збори перед проведенням голосування із згаданого питання.

ОВК активно замінюють членів ДВК, які відмовилися від роботи у комісіях; передають ДВК виборчі матеріали, зокрема, попередні списки виборців. Робота деяких ДВК утруднена браком належних умов для роботи та дезорганізованими засіданнями.

Між 25 та 28 грудням, Державне казначейство перерахувало виділені на 2009 рік кошти на рахунки ОВК. З часу формування ДВК у кінці листопада та до моменту перерахування коштів ОВК функціонували за рахунок авансів або приватних коштів членів комісій. Брак коштів негативно вплинув на роботу деяких комісій. Як наслідок, кілька ОВК затримали процес передання попередніх списків виборців до ДВК у зв’язку з браком транспортних засобів, придбання печаток ДВК або ж друк чи оплату друку необхідних їм документів в установлені строки.

Окрім того, ОВК повинні були використати кошти на підготовку та проведення виборів, виділені у 2009 році, до 31 грудня 2009 року, однак, у зв’язку з технічними помилками у підтверджувальних документах не всі комісії змогли це зробити. Станом на кінець 2009 року ОВК витратили близько 80 відсотків коштів з бюджету 2009 року. Решту 20 відсотків буде повернуто до Державного бюджету.

ОВК використовували різні методи розподілу керівних посад у ДВК. У той час, як більшість ОВК для розподілу посад використовували електронну систему , як вимагається, деякі проводили розподіл вручну, шляхом жеребкування або за підсумком переговорів з представниками кандидатів у Президенти України.

ОВК №173 використала іншу від запропонованої ЦВК формулу, імовірно, щоб забезпечити призначення на керівні посади більш досвідчених членів комісії. Як наслідок, навіть незважаючи на однакову кількість подань, представникам Віктора Януковича відійшло 39 посад, Юлії Тимошенко – 38, а Віктора Ющенка – 33. У цей же час представники Інни Богословської, Людмили Супрун та Сергія Тігіпка отримали по 2 таких посади відповідно.

Процес формування ДВК усе ще триває та характеризується частими замінами членів комісії, особливо на керівних посадах, у зв’язку з їхньою відмовою працювати у комісіях.

Причини відмови різні, включаючи далеку відстань до ДВК, недостатню оплату праці, можливу втрату права на отримання допомоги по безробіттю, уявне велике навантаження, надто на керівних посадах, та стан здоров’я. Деякі члени комісій були переведені у ДВК, розташовані ближче до їхніх домівок. Зрештою, деякі кандидати подали одних і тих самих осіб до складу більш, ніж до однієї ДВК, або ж подали на призначення їх і членом комісії, і спостерігачем.

Деякі ДВК не можуть повноцінно функціонувати через відсутність кворуму або відсутність голови комісії, спричиненої відмовою.

Офіційна програма навчання членів ДВК організована Координатором проектів ОБСЄ в Україні спільно з ЦВК. ЦВК розробила та поширила посібники для ОВК та ДВК під час навчання, що проводилося місцевими партнерами.

Загалом навчальні семінари, що були у фокусі спостереження, оцінені як ефективні.

Деякі з кандидатів організували навчання для власних представників – членів ДВК.

III. РЕЄСТРАЦІЯ ВИБОРЦІВ

Поділ Державного реєстру виборців на списки виборців за дільницями пройшов безперешкодно. Списки виборців для близько 1000 дільниць (3 відсотки від загальної кількості ДВК) було передруковано у зв’язку з технічними помилками, пов’язаними здебільшого із неточністю віднесення адрес виборців до виборчих дільниць.

До 27 грудня ОВК передали попередні списки виборців до усіх ДВК, де з ними можуть ознайомитися виборці.

Встановлений законом строк для внесення змін та доповнень у

попередні списки виборців спливає 10 січня. Однак, на практиці остання дата внесення подання про зміни припадає на 8 січня, оскільки органи ведення Реєстру та Служба розпорядника Державного реєстру виборців ЦВК потребуватимуть два дні на опрацювання змін та поділ Державного реєстру виборців на остаточні списки виборців для 32087 звичайних виборчих дільниць. Розбіжність між технічними та встановленими законом строками призводить до скороченням періоду, протягом якого виборці можуть ознайомитися із попереднім списком виборців.

Із запровадженням Державного реєстру виборців органи управління виборчим процесом доклали суттєвих зусиль до скорочення числа кратних включень виборців. Загалом 592805 випадків кратного включення було знищено, тоді як 144627 записи ще ретельно перевіряються.

У Державному реєстрі виборців міститься 36298991 виборець. Станом на сьогодні, 108321 виборець зареєстрував виборчу адресу, що відрізняється від місця проживання. Це перші вибори, під час яких записи про виборців, які зареєстровані на спеціальних виборчих дільницях у лікарнях, місцях позбавлення волі та утримання під вартою, будуть вилучені зі списку виборців на дільниці, де вони були зареєстровані спочатку.

Недостатня чіткість процедури внесення ДВК виборця до списку виборців у день голосування усе ще викликає занепокоєння.

У роз’ясненнях та посібниках ЦВК для членів ДВК не розглядається це питання, а лише зазначається, що ДВК повинні приймати такі рішення без переривання виборчого процесу. У відеоматеріалі, підготовленому для навчання ДВК, членам ДВК радиться спрямовувати виборців, які звертаються з прохання про внесення їх до виборчого списку, до суду. У посібнику ЦВК ДВК радиться звертатись до органів ведення Реєстру перед прийняттям власного рішення щодо включення виборця у список з метою уникнення кратних включень. Проте, у посібнику не пояснюється, як ДВК повинні робити такі кроки на практиці.

Роз’яснення ЦВК щодо складання та внесення змін до списків виборців було оскаржене у суді представником Юлії Тимошенко у ЦВК.

Київський апеляційний адміністративний суд (КААС) частково задовольнив позов та скасував положення, які: а) звільняли осіб, які не здатні самостійно пересуватися, від обов’язку особистого подання скарги; б) відносили до документів, що підтверджують нездатність пересуватися самостійно, пенсійне посвідчення та інші документи, окреслені словом «тощо»; в) дозволяли ДВК вносити до уточненого списку виборців осіб на підставі паспорта громадянина, в якому є відмітка про реєстрацію місця проживання у межах цієї виборчої дільниці. Вищий адміністративний суд (ВАСУ) залишив постанову КААС без змін. Відповідно до остаточного тексту постанови, заява з проханням забезпечити виборцю голосування за межами приміщення для голосування, подана до ДВК, може підкріплюватися лише довідкою, виданою лікувальним закладом.

IV. ПЕРЕДВИБОРНА КАМПАНІЯ

Протягом звітного періоду лідери перегонів розширили агітаційну кампанію у той час, як інші кандидати, у тому числі ті, хто має добре представництво у виборчих комісіях, суттєво менш помітні в рамках передвиборної кампанії.

Однак, масштаби та типи агітаційних заходів окремих кандидатів суттєво різняться. Агітація часто фокусувалася на особистостях провідних кандидатів, а не на проблемах країни. У тому випадку, коли згадаються проблемні питання, вони стосуються внесення змін до Конституції України, корупції, економіки та децентралізації влади.

Загалом агітаційна кампанія проходить у спокійній атмосфері. За фактом кількох інцидентів були звернення у правоохоронні органи або розпочато розслідування. Повідомлялося про три випадки спроби підпалу регіональних штабів Віктора Януковича у Запоріжжі, Івано- Франківську та Полтаві. Мало місце незаконне проникнення у приміщення штабу Юлії Тимошенко у Дніпропетровську. Імовірно, у кількох регіонах поширюються наклепницькі агітаційні матеріали.

З повідомлень засобів масової інформації, що були об’єктами моніторингу, МСВ ОБСЄ/БДІПЛ зауважила 5 очевидних випадків, коли кандидати брали участь в агітаційних заходах у ролі офіційних осіб, що суперечить закону.

Таке нечітке висвітлення дає кандидатам, що обіймають офіційні посади, несправедливі переваги над іншими претендентами.

Представником кандидата на пост Президента України Василя Противсіх у ЦВК була подана скарга, у якій зверталось увагу на те, що кандидат Юлія Тимошенко порушила закон, агітуючи під час виконання офіційних функцій прем’єр-міністра та використовуючи підлеглих, службові транспортні засоби та інші службові ресурси під час агітації.

ЦВК встановила, що такі дії є порушенням Закону про вибори та винесла за них попередження Юлії Тимошенко.

КААС задовольнив подану скаргу і скасував попередження. КААС встановив, що оскільки це було офіційне відрядження Прем’єр-міністра, дії Юлії Тимошенко не можуть розцінюватися як агітаційний захід. Суд також встановив, що навіть якби вони могли вважатися агітаційним заходом, ЦВК не уповноважена розглядати скарги на дії органів виконавчої влади.

Зрештою, суд постановив, що оскільки ЦВК не надала доказів того, хто

з підлеглих чи які з ресурсів були використані, її рішення було незаконним. 31 грудня Вищий адміністративний суд України (ВАСУ) залишив без змін рішення КААС, яким скасовувалося попередження Юлії Тимошенко.

Прокуратура Київської області розпочала перевірку за фактом імовірного підкупу виборців у рамках агітаційної кампанії Юлії Тимошенко шляхом видачі державних актів на земельні ділянки, що може розцінюватися як порушення частини 6 статті 64 Закону про вибори (підкуп виборців).

Прокуратура Полтавської області розпочала розслідування проти мера

міста у зв’язку із зникненням телевізійного сигналу під час трансляції у прямому ефірі передвиборного виступу Віктора Ющенка у Полтаві.

МСВ ОБСЄ/БДІПЛ зафіксувала порушення інших норм виборчого законодавства, у тому числі тих, що стосуються участі посадових осіб у заходах передвиборної кампанії та надання таких послуг, як безкоштовна правова допомога виборцям з боку представників місцевого штабу або партій, пов’язаних зі штабами.

25 грудня близько 60 вчителів у одній зі шкіл Житомира були присутні на планових зборах колективу, де були поширені агітаційні матеріали, надані виборчим штабом Віктора Ющенка, та були продемонстровані два фільми, у яких перераховувалися досягнення за період президентства Віктора Ющенка.

V. ЗАСОБИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

Закон про вибори не уповноважує Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення, наглядовий орган, наділений ресурсами та повноваженнями нагляду за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, вживати ефективних заходів або санкції у випадку порушень у виборчий період, пов’язаних із засобами масової інформації.

ЦВК уповноважена розглядати питання роботи ЗМІ, однак не надавала жодних роз’яснень щодо роботи ЗМІ під час передвиборної кампанії. Окрім того, ЦВК спрямовує скарги, пов’язані з роботою ЗМІ під час передвиборної кампанії, до суду.

Головні редактори приватних телерадіомовних компаній поінформували МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, що кандидати впливають на вміст випусків новин. Це підриває фундаментальні принципи справедливості, прозорості та неупередженості новин та суперечить основам професійної етики.

Така можливість визначається угодами між кандидатом та керівництвом телекомпанії.

Те, які кандидати отримають висвітлення у новинах, визначається радше окресленою практикою, аніж професійним аналізом цінності самої новини. По суті, це позбавляє журналістів редакційної автономії. Висловлене деякими співрозмовниками розуміння того, що Закон про вибори створює можливості для висвітлення кампанії у новинах, ґрунтуючись на угоді між кандидатом та телерадіомовною компанією, є суперечливим.

Результати моніторингу висвітлення діяльності кандидатів у випусках новин у прайм-тайм на загальнонаціональних каналах у період з 4 грудня до 3 січня 2010 року, не враховуючи висвітлення діяльності кандидатів у якості офіційних осіб, виявили упередженість за критерієм кількості присвяченого ефірного часу.

НТРК «Перший національний канал» та 5 Канал присвятили більшість ефірного часу висвітленню у новинах передвиборної кампанії Віктора Ющенка та Юлії Тимошенко , тоді як телеканал «Інтер», ТРК «Україна» та ICTV надавали перевагу Віктору Януковичу.

На 13 з 18 кандидатів на пост Президента України припадало лише 2 відсотки висвітлення у випусках новин на каналах, що були об’єктами моніторингу. Для порівняння, результати моніторингу загального ефірного часу, присвяченого кандидатам у випусках новин, у том числі висвітлення їх діяльності у якості офіційних осіб, на ICTV та телеканалі «Інтер» виявили більш збалансоване висвітлення Віктора Януковича, Юлії Тимошенко та Віктора Ющенка.

Це показує, що цінність новин не є критерієм, яким послуговуються під час висвітлення діяльності кандидатів, та вказує на неспроможність розрізняти висвітлення діяльності кандидата у якості офіційної особи та у якості, власне, кандидата на пост Президента України.

Виявлені результати також підкріплюються результатами якісного моніторингу, який оцінює тон висвітлення агітаційних заходів у випусках новин. Висвітлення кандидатів Юлії Тимошенко, Віктора Януковича та Віктора Ющенка на НТРК «Перший національний канал» переважно мало позитивний тон. На 5 Каналі у позитивному тоні були 70 відсотків висвітлення діяльності Юлії Тимошенко, а діяльності Віктора Януковича – 47 відсотків. На ТРК «Україна» 45 відсотків висвітлення передвиборної діяльності Юлії Тимошенко були у негативному тоні, діяльності Віктора Ющенка – 36, а Віктора Януковича – 12. На телеканалі «Інтер», 98 відсотків висвітлення діяльності Віктора Януковича було у позитивному тоні і 0 відсотків – у негативному.

VI. СКАРГИ ТА АПЕЛЯЦІЇ

Суди Нового Голову Голови Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) усе ще не призначено. Строк повноважень чинного Голови сплив 24 грудня, і він видав наказ, яким призначив себе виконуючим обов’язків Голови. Відповідно до Закону про судоустрій, у разі відсутності голови суду його обов’язки виконує перший заступник голови суду.

Це обумовило плутанину навколо питання, хто насправді керує судом, та може вплинути на легітимність будь-яких рішень, прийнятих ВАСУ стосовно результатів виборів.

До КААС надійшло 93 скарги, пов’язані з виборами, а до ВАСУ – 72 заяви на апеляційне оскарження. В одному випадку КААС залишив без змін рішення ЦВК про припинення повноважень голови ОВК №59 на основі двох рішень ОВК про заміну голови комісії у зв’язку з її некомпетентністю.

Подано скаргу щодо того, що одному з членів ЦВК у березні 2009 року виповнилося 65 років, а отже він не може надалі виконувати функції члена ЦВК.

КААС виніс рішення на користь позивача та постановив, що надалі згаданий член ЦВК не може брати участь у будь-яких засіданнях ЦВК та скасував усі рішення та постанови ЦВК, прийняті 12 грудня за участі цього члена ЦВК.

ВАСУ частково скасував рішення КААС, залишивши без змін частину постанови, у якій йшлося про те, що член ЦВК не може брати участь у подальших засіданнях ЦВК, але анулював частину постанови, якою скасовувалися рішення та постанови ЦВК, адже вони були прийняті відповідно до закону. Верховна Рада України повинна була припинити повноваження згаданого члена ЦВК ще до рішення суду, однак, до цього часу не зробила цього.

Хоча загальна кількість скарг до окружних судів зросла, кількість скарг стосовно передвиборної діяльності кандидатів є невеликою. Подано кілька скарг щодо адміністративних питань, які виникали у діяльності ОВК, та формування виборчих дільниць. В одному випадку довірена особа Арсенія Яценюка подала позов до Донецького окружного адміністративного суду на рішення ОВК №42 щодо утворення виборчих дільниць. Суд частково задовольнив позов та постановив, що ОВК повинна переглянути рішення, зважаючи на те, що не були включені деякі будинки, а деякі вулиці були включені без переліку будинків.

Попри те, що Стаття 91 Закону про вибори чітко дозволяє представникам кандидатів подавати скарги, у двох випадках окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні скарги, оскільки вони були подані довіреними особами кандидата.

ЦВК та Окружні виборчі комісії (ОВК) ЦВК продовжує практику прийняття офіційних рішень щодо невеликої кількості скарг. Згідно з даними ЦВК, станом на сьогодні, подано 75 скарг. З вивчених МСВ ОБСЄ/БДІПЛ скарг 32 було відхилено або через те, що скарга не відповідала технічним вимогам до подання скарги, або через те, що вони були подані з порушенням встановленого Законом строку оскарження. Офіційні рішення було прийнято щодо 13 скарг, причому більшість рішень не стосувалися суті скарги.

Стислі строки оскарження з питань виборчого процесу не дають можливості бути почутим багатьом скаржникам.

Це доповнюється формалістським підходом ЦВК до строків оскарження.

Скарга до ЦВК, подана представником кандидата Сергія Тігіпка, була відхилена як така, що подана невчасно, хоча ОВК оприлюднила оскаржуване рішення лише на четвертий день. Коли представник кандидата намагалася подати скаргу на п’ятий день між четвертою та п’ятою годиною вечора, її повідомили, що канцелярія вже не працює і не надали можливість зареєструвати скаргу. Наступного дня вона спробувала зареєструвати скаргу, але їй повідомили, що строки оскарження вже минули.

Згідно зі спостереженнями МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, скарг стосовно передвиборної агітації подається дуже мало. Скарги стосуються того, що невчасно визначаються межі виборчих дільниць, голови ОВК не інформують членів комісії про засідання, а також помилок у заявах з проханням про призначення членом ДВК.

Закон та правопорядок

Міністерство внутрішніх справ (МВС) зареєструвало 107 порушень, пов’язаних з виборчим процесом у період з 19 жовтня до 31 грудня. З них 48 випадків стосувалися хуліганства, 17 – друку агітаційних матеріалів з порушенням закону, 5 – підпалів, 7 – підкупу виборців, 3 – втрати чи викрадення офіційної печатки, 1 – пошкодження майна, 11 – інше. З цих випадків вчинення протиправних дій 39 було спрямовано проти виборчих штабів Віктора Януковича, а 30 – Юлії Тимошенко. Порушено 15 карних справ та у 18 випадках стягнуто адміністративний штраф. У 30 випадках МВС відмовило у порушенні карної справи.

Генеральна прокуратура України (ГПУ) отримала 26 звернень, з яких 14 розглянуто Генеральним прокурором, а 12 передано на розгляд іншим органами або обласним прокуратурам. До 27 обласних прокуратур надійшло 73 звернення. Питання стосувалися примусу виборців, зловживання службовим становищем з боку чиновників, підкупу виборців, фальшивих агітаційних матеріалів та 3 підпалів виборчих штабів.

VII. ДІЯЛЬНІСТЬ МСВ ОБСЄ/БДІПЛ

МСВ ОБСЄ/БДІПЛ продовжує спостереження за останнім етапом підготовки до виборів та передвиборною кампанією та проводить підготовку для роботи 500 короткострокових спостерігачів, направлених державами-членами ОБСЄ для спостереження у день голосування, а також великої кількості членів парламентів країн-учасниць ОБСЄ.

МСВ ОБСЄ/ЮДІПЛ, Парламентська асамблея ОБСЄ, Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ), Європейський Парламент та Парламентська Асамблея НАТО об’єднають своїх зусилля для спостереження за перебігом для голосування.